農(nóng)村鄉(xiāng)村狀況
核心提示：摘 要：建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，有利于推動(dòng)指標(biāo)流入方與流出方共同發(fā)展與社會(huì)福利增加。本文針對(duì)農(nóng)戶宅基地騰退后形成建設(shè)用地指
摘 要：建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，有利于推動(dòng)指標(biāo)流入方與流出方共同發(fā)展與社會(huì)福利增加。本文針對(duì)農(nóng)戶宅基地騰退后形成建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，在共同、共享發(fā)展理念基礎(chǔ)上，結(jié)合指標(biāo)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)途徑以及存在不足、利益交換機(jī)制的分析，提出指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)利益平衡機(jī)制優(yōu)化設(shè)計(jì)，包括建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)中不同區(qū)域間利益均衡、不同性質(zhì)用地引發(fā)的產(chǎn)業(yè)利益均衡，以及不同參與主體間利益分配均衡，以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間統(tǒng)籌發(fā)展、利益共享。
一、引言
2004年，我國(guó)出臺(tái)的《土地管理法》提出“占多少、補(bǔ)多少”耕地占補(bǔ)原則;同年，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2008年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》、《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知》，2015年的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》以及2017年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》等相關(guān)文件，都旨在有效保證我國(guó)的耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，節(jié)約鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用，推動(dòng)建設(shè)用地指標(biāo)在鄉(xiāng)村與城市之間流轉(zhuǎn)。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》，提出耕地占補(bǔ)平衡以及深度貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑。允許土地指標(biāo)跨省域調(diào)劑，擴(kuò)大交易范圍，提升市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)程度，促使入市土地交易增值，[1,2,3]這對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無(wú)疑極具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
宅基地騰退、復(fù)墾是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)重要來源。目前學(xué)者們的研究主要集中于建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建、土地增值收益分配，以及建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)等方面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為“同地同權(quán)”重要體現(xiàn)，[2]由于入市流轉(zhuǎn)過程中各自目標(biāo)不一致，農(nóng)民集體、地方政府與中央政府三者間利益沖突在所難免。[5]構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期過程，需要分階段開展改革，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有與集體建設(shè)用地“同地同權(quán)”，[6]探索建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，[7]真正公平公正理順我國(guó)農(nóng)地權(quán)益分配關(guān)系。[8]學(xué)者們對(duì)宅基地復(fù)墾后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)基本持肯定態(tài)度，指標(biāo)流轉(zhuǎn)提升了市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)程度、客體的靈活程度和市場(chǎng)的覆蓋程度，[1]能提高宅基地權(quán)利置換的績(jī)效，[10]顯化機(jī)會(huì)成本，為宅基地退出確定合理農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供定量依據(jù);[11][12]指標(biāo)流轉(zhuǎn)能使社會(huì)全體成員共同分享社會(huì)發(fā)展及土地增值帶來的改革紅利，[13]成渝實(shí)踐(建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn))為中國(guó)以市場(chǎng)化手段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源進(jìn)行了有益探索。[14,15,16]
宅基地復(fù)墾帶來節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)對(duì)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。指標(biāo)流入?yún)^(qū)域(或流入方)能獲得進(jìn)一步發(fā)展所需建設(shè)用地，指標(biāo)流出區(qū)域(或流出方)能獲得轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標(biāo)帶來補(bǔ)償。目前情況下，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在城市與邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村之間、全國(guó)深度貧困縣與不同省份之間流轉(zhuǎn)，由于級(jí)差地租收益大，指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)作用明顯，成為當(dāng)前推動(dòng)扶貧、鄉(xiāng)村振興的重要舉措。建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)如何推動(dòng)城鄉(xiāng)、不同省份間共同發(fā)展，共享發(fā)展成果?建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀如何?參與流轉(zhuǎn)主體利益能否能得到保證?目前制度是否還存在改進(jìn)空間?這些問題都需要我們加以認(rèn)真思考，并有針對(duì)性地予以合適的制度安排，使建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)能更好實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置。
二、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要
從我國(guó)相關(guān)法律來看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)局限性很大，僅限于本集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這是基于宅基地作為本集體組織成員福利認(rèn)識(shí)，賦予其上的成員身份屬性束縛了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而國(guó)家征收是宅基地得以公開流轉(zhuǎn)(所有權(quán)變更)最重要途徑。隨著農(nóng)民對(duì)其最重要財(cái)產(chǎn)的宅基地及地上房屋資產(chǎn)性功能需求增強(qiáng)，以及城鄉(xiāng)共同發(fā)展中建設(shè)用地需求加大，通過征收方式來促進(jìn)以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民增收有限，且伴隨公益用途征收范圍縮小，征收方式也難以滿足城市化進(jìn)程中對(duì)建設(shè)用地多用途發(fā)展需要。為此，利用耕地異地補(bǔ)充，或建設(shè)用地跨省域調(diào)劑已成為促進(jìn)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效途徑。
1.符合不同區(qū)域共同發(fā)展需要
城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，在可以進(jìn)行市場(chǎng)交易之前，一般按宅基地復(fù)墾成本進(jìn)行補(bǔ)償，每畝約為2萬(wàn)～3萬(wàn)元。相較于政府通過征收獲得建設(shè)用地后，以拍賣方式取得項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值，二者差價(jià)懸殊，也不符合以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)所獲的指標(biāo)收益全部歸于指標(biāo)所有者享有的一般規(guī)則。[14]在此情況下，閑置宅基地騰退意愿并不高，強(qiáng)行征收不利于農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)。而以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，有利于宅基地利用效率低、“空心村”嚴(yán)重[18][19]的偏遠(yuǎn)山區(qū)騰退出更多建設(shè)用地，通過與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地需求對(duì)接，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間土地要素流動(dòng)。如重慶與成都地方實(shí)踐，通過節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，解決落后地區(qū)宅基地利用率不高且難以增值問題，同時(shí)又滿足城市周邊地區(qū)(或項(xiàng)目實(shí)施區(qū))建設(shè)用地需要，共同推動(dòng)不同區(qū)域發(fā)展。目前，從通過省內(nèi)或省域間節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)來看，指標(biāo)流出方所得資金主要用于指標(biāo)流出方土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施等方面。節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)作為宅基地“三權(quán)分置”政策之后的重要舉措，將實(shí)物(建設(shè)用地)使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向指標(biāo)使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)地與建設(shè)用地也能在不同位置間“移動(dòng)”，打破土地使用區(qū)位固定性，進(jìn)而使得土地之間交易具有更大靈活性，不同區(qū)域同一性質(zhì)用地同價(jià)化(如省域內(nèi)不同區(qū)位的建設(shè)用地指標(biāo)同一平臺(tái)交易)，有利于當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間統(tǒng)一自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成，進(jìn)而能推動(dòng)不同區(qū)域間共同發(fā)展。
2.符合不同區(qū)域共享發(fā)展成果的要求
建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，有利于指標(biāo)流出方分享城市發(fā)展過程中土地增值收益，共享改革發(fā)展的成果。在省域范圍的土地市場(chǎng)交易，能放活偏遠(yuǎn)山區(qū)建設(shè)用地使用價(jià)值，由資源變資產(chǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè);省域內(nèi)交易平臺(tái)建立，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升指標(biāo)流出方收益;而且隨著交易市場(chǎng)范圍擴(kuò)大，其交易后收益也在進(jìn)一步增加，政府將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，將可以形成一個(gè)更合理的價(jià)格;[20]跨省域流轉(zhuǎn)由國(guó)家政府部門定價(jià)，調(diào)控不同區(qū)域間農(nóng)地與建設(shè)用地(其中宅基地占比近70%)之間占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，對(duì)流入方實(shí)現(xiàn)“價(jià)格歧視”政策，即類似在買方有購(gòu)買意愿的前提下根據(jù)其購(gòu)買能力定價(jià)，達(dá)到社會(huì)福利最大化。這種基于區(qū)位不同帶來級(jí)差地租在空間轉(zhuǎn)移，資金收入全部返還到生成節(jié)余指標(biāo)的深度貧困地區(qū)，讓邊遠(yuǎn)地區(qū)也能更多地分享到城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)的安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，[21]以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享。賀雪峰認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特定位置的土地會(huì)因?yàn)楣ど虡I(yè)的發(fā)展、城市建設(shè)而具有超出其原本使用價(jià)值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。[22]邊遠(yuǎn)地區(qū)不應(yīng)被排斥在分享增值利潤(rùn)空間之外。指標(biāo)的采用，其增值收益能實(shí)現(xiàn)全民共享、全社會(huì)共享。[1,18]
三、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)實(shí)踐探討
農(nóng)戶宅基地騰退帶來建設(shè)用地指標(biāo)增加，成為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足的一條有效途徑。2018年出臺(tái)的建設(shè)用地跨省域指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策，將宅基地騰退后建設(shè)用地指標(biāo)(使用權(quán))流轉(zhuǎn)推向一級(jí)市場(chǎng)，成為不同地域共同發(fā)展、共享改革發(fā)展的重要體現(xiàn)。
1.建設(shè)用地指標(biāo)形成
對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)形成，目前主要有兩種途徑。一是將增加的耕地面積或耕地產(chǎn)能提升部分折后面積再轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)。原有耕地質(zhì)量提升，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，或旱地改為水田方式，按增加產(chǎn)量折算后增加耕地“面積”，或其他一些可開發(fā)、還未開發(fā)為耕地的土地，如荒地，通過開發(fā)增加耕地面積，形成可增加的建設(shè)用地指標(biāo)。二是獲得城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減節(jié)余指標(biāo)。拆舊復(fù)墾區(qū)所復(fù)墾耕地面積，包括宅基地、村企業(yè)或公共設(shè)施復(fù)墾，扣除項(xiàng)目區(qū)用于農(nóng)民安置等用地指標(biāo)后節(jié)余的增減掛鉤指標(biāo)。這兩種方式，實(shí)質(zhì)上在于保證指標(biāo)流出區(qū)域與流入?yún)^(qū)域耕地產(chǎn)能總體相等的基礎(chǔ)上，將流出方多余的耕地面積轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，既保證糧食安全，又能保證指標(biāo)流入方與流出方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。
2.建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)實(shí)踐
2004年成都開始了城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、2008年重慶地票指標(biāo)在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、2015年全國(guó)宅基地試點(diǎn)改革以及此后的省域內(nèi)、跨省域用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，都為制度層面建設(shè)積累了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。如重慶建設(shè)用地指標(biāo)包含了一大部分的宅基地騰退后指標(biāo)，成都在其后的地票制度設(shè)計(jì)中，通過整村推進(jìn)土地綜合整治，獲得建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)(地票)，地票出售后資金主要用于農(nóng)村新居建設(shè)、農(nóng)村公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。重慶與成都做法，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制作用，較好解決了邊遠(yuǎn)山區(qū)發(fā)展中動(dòng)力不足、資金缺乏等難題。2017年底，四川省樂山市馬邊縣向浙江省紹興市越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)7000畝，[24]每畝協(xié)議價(jià)格達(dá)70萬(wàn)元以上，而我國(guó)2018年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》規(guī)定的浙江省用地指標(biāo)使用價(jià)格為每畝50萬(wàn)元。這種通過自行協(xié)商，實(shí)際價(jià)格高出了國(guó)家制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于指標(biāo)流出貧困區(qū)域發(fā)展無(wú)疑更為有益。但這種自行協(xié)議方式也會(huì)帶來尋找合作成本增加，存在合作不確定性等風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家出臺(tái)的耕地跨省域占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，在穩(wěn)定市場(chǎng)、促進(jìn)不同區(qū)域發(fā)展方面起到調(diào)劑、監(jiān)管、平衡作用，也有利于穩(wěn)定省域內(nèi)用地指標(biāo)市場(chǎng)。目前，以各地市自有的市場(chǎng)交易價(jià)格為依據(jù)，對(duì)不同指標(biāo)流入?yún)^(qū)實(shí)現(xiàn)差異性定價(jià)，主要根據(jù)流入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而定，流向越發(fā)達(dá)地區(qū)，收取交易價(jià)格就越高。而省域內(nèi)用地指標(biāo)市場(chǎng)，則可通過公開、公平的市場(chǎng)交易環(huán)境打造，促進(jìn)用地指標(biāo)市場(chǎng)交易效率提升，也能較顯著提高建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)價(jià)值。山西省出臺(tái)的《山西省土地指標(biāo)交易調(diào)劑暫行辦法》，規(guī)范土地指標(biāo)交易的流程、規(guī)則，在省級(jí)土地指標(biāo)交易平臺(tái)上公開競(jìng)價(jià)、有償交易，2018年以來，批復(fù)省域內(nèi)指標(biāo)交易2.44萬(wàn)畝，平均每畝15萬(wàn)多元;而通過跨省域指標(biāo)交易6100畝，平均每畝為31萬(wàn)元。[22]這也顯示出跨省域流轉(zhuǎn)對(duì)中西部省的貧困縣發(fā)展更有利，能更大幅度地加大對(duì)邊遠(yuǎn)貧困縣資金支持。
3.可能存在不足
(1)制度供給不足仍是影響指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)效率提升的最重要因素。國(guó)家給予建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)制度安排，在有些省份進(jìn)行大膽創(chuàng)新，允許指標(biāo)在交易平臺(tái)進(jìn)行交易(如山西、重慶等)，提升土地資源配置效率，而宅基地“三權(quán)分置”政策提出使其使用權(quán)流轉(zhuǎn)更加順暢。但從目前來看，我國(guó)有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律條文相對(duì)滯后，仍體現(xiàn)在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。雖然全國(guó)宅基地試點(diǎn)縣已開展宅基地“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市等，但由于缺乏法律支撐，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)方面還難以做到有法可依，影響到作為建設(shè)用地重要組成的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程。由宅基地騰退后節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)主要還是政府行為，仍由流出區(qū)域政府收集到建設(shè)用地指標(biāo)通過省域內(nèi)市場(chǎng)交易平臺(tái)或按國(guó)家規(guī)定跨省域流轉(zhuǎn)，這一僅限于政府部門之間交易顯然不利于建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展，也不利于集體、農(nóng)戶作為理性人在不同用途的土地利用(利益)比較中做出選擇。因此，為了更有效提高土地資源配置效率，從法律上給予更加明確規(guī)定，允許在“三權(quán)分置”框架下，建立適合集體和農(nóng)戶為單位的建設(shè)用地(包括宅基地)使用權(quán)指標(biāo)交易平臺(tái)，體現(xiàn)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)對(duì)建設(shè)用地資源配置。
(2)政府對(duì)價(jià)格干預(yù)會(huì)降低節(jié)余指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)資源配置效率?？缡∮蚪ㄔO(shè)用地指標(biāo)流入?yún)^(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同獲得指標(biāo)價(jià)格存在差異，流入?yún)^(qū)域(流入方)獲得跨省域建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格(A)與流入?yún)^(qū)域項(xiàng)目所在地周邊土地市場(chǎng)價(jià)格(B)之間也存在一定差異，若A相較于B偏低，流入方肯定是愿意接受，并愿意使用這種跨省流轉(zhuǎn)指標(biāo)，甚至在用地指標(biāo)上存在一定屯積行為，但流出方必然利益受損;若A與B較接近或稍有偏高，流入方因建設(shè)用地指標(biāo)不足，為了自身發(fā)展需要仍愿意使用這種跨省域流轉(zhuǎn)指標(biāo)，流出方也愿意按市場(chǎng)價(jià)出讓;若A比B高出較多，流入方則可能盡量使用本區(qū)域內(nèi)的指標(biāo)，若沒有指標(biāo)，有可能權(quán)衡利弊后，放棄投資項(xiàng)目，其獲益將為零，流出方也幾乎沒有獲益(僅考慮土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié))。由于建設(shè)用地指標(biāo)彈性較小，出清價(jià)格主要由需求方?jīng)Q定。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來看，作為理性供給者，希望獲得較多生產(chǎn)者剩余，必然優(yōu)先考慮出價(jià)高地區(qū)，但若政府壓低市場(chǎng)價(jià)格，則必然引發(fā)供不應(yīng)求，同時(shí)存在效率損失;而政府抬高價(jià)格，引發(fā)供過于求，建設(shè)用地指標(biāo)也難以得到充分利用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，跨省域建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)也必然是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，當(dāng)然這其中還應(yīng)顧及區(qū)域間發(fā)展公平問題。
(3)指標(biāo)生成區(qū)域發(fā)展權(quán)補(bǔ)償尚需進(jìn)一步細(xì)化。對(duì)于指標(biāo)流出區(qū)域(流出方)，在省域內(nèi)通過平臺(tái)交易或跨省域調(diào)劑，對(duì)于騰退出建設(shè)用地指標(biāo)農(nóng)戶，獲得更多可承包的新增耕地，而當(dāng)?shù)卣@得可轉(zhuǎn)讓的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。由于建設(shè)用地指標(biāo)流出，騰退復(fù)墾出新增耕地不再具有再次非農(nóng)化的發(fā)展權(quán)。對(duì)于指標(biāo)流入?yún)^(qū)域(流入方)，當(dāng)?shù)卣@得與指標(biāo)相當(dāng)?shù)霓r(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地權(quán)利，即獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在資金具體安排上，更多根據(jù)國(guó)家、當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)文件精神，用于指標(biāo)流出區(qū)域的硬件建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、整村搬遷、環(huán)境治理等。對(duì)于提供建設(shè)用地指標(biāo)的集體與農(nóng)戶，如何獲得相關(guān)利益則沒有明確規(guī)定。事實(shí)上，對(duì)于指標(biāo)來源地的集體和農(nóng)戶，作為建設(shè)用地所有者和使用者，在建設(shè)用地轉(zhuǎn)為收益價(jià)值更低的農(nóng)業(yè)用地，其用地性質(zhì)改變會(huì)隨著區(qū)域間發(fā)展差距縮小使發(fā)展權(quán)益流失作用顯化。尤其國(guó)家允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，以及“三權(quán)分置”帶來使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等資產(chǎn)性收入增加。并且，隨著新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)用地越來越稀缺，集體與農(nóng)戶將更加關(guān)注用地性質(zhì)改變帶來機(jī)會(huì)成本增加，維權(quán)意識(shí)將不斷增強(qiáng)，為此，需要賦予參與指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)集體與農(nóng)戶相應(yīng)的利益。
四、建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)交換機(jī)制及利益平衡機(jī)制優(yōu)化設(shè)計(jì)
隨著宅基地“三權(quán)分置”以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策出臺(tái)，以其新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求增加，宅基地作為建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值將越來越顯現(xiàn)。目前，需要公平對(duì)待政府、集體與農(nóng)戶三者利益，逐漸賦予集體和農(nóng)戶對(duì)宅基地利用或轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)選擇自由，將集體與農(nóng)戶視為理性人，并對(duì)集體與農(nóng)戶予以一定補(bǔ)償，從制度上做出更為合理安排。
1.建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)交換機(jī)制
對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)利益交換機(jī)制分析，也主要基于共同發(fā)展與共享發(fā)展理念認(rèn)識(shí)，打造要素統(tǒng)一市場(chǎng)(如圖1)，促進(jìn)增值收益不同主體之間分配，使不同區(qū)域共享改革紅利。我國(guó)土地要素市場(chǎng)還未全面放開，國(guó)家所有土地與農(nóng)村集體所有土地，同地不同權(quán)現(xiàn)象普遍，農(nóng)村土地資產(chǎn)性功能體現(xiàn)不足已成為制約農(nóng)村發(fā)展一大瓶頸。而指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)帶來巨大級(jí)差地租收益(其流轉(zhuǎn)價(jià)格參考流入?yún)^(qū)國(guó)有土地市場(chǎng)價(jià)格，能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán))，同時(shí)解決因土地位置固定、使用權(quán)難以大范圍流轉(zhuǎn)難題，有利于區(qū)域間統(tǒng)籌推進(jìn)。并且從國(guó)家層面來看，由于指標(biāo)來自于深度貧困縣，將交易后收入全部用于深度貧困縣發(fā)展，這顯然能夠使貧困區(qū)域也能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好區(qū)域(指標(biāo)流入方)發(fā)展成果，有利于深度貧困縣脫貧與鄉(xiāng)村振興。借助市場(chǎng)力量，構(gòu)建有利于宅基地騰退后建設(shè)用地指標(biāo)增值收益均衡分配機(jī)制，形成基于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的合理利益共享機(jī)制。[21]指標(biāo)流入方與流出方在通過指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)中均能使現(xiàn)有情況變得更好，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。
圖1 用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)交換機(jī)制
2.建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)利益平衡機(jī)制優(yōu)化設(shè)計(jì)
隨著建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)的地方實(shí)踐增多，異地流轉(zhuǎn)在推動(dòng)城鄉(xiāng)間、不同省份間作用越發(fā)明顯，指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)帶來級(jí)差地租收益給貧困區(qū)域帶來了豐厚的“土地財(cái)政”，促進(jìn)貧困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及民生問題改善，而發(fā)達(dá)省份或城市周邊地區(qū)也因獲得建設(shè)用地指標(biāo)能夠落實(shí)重要項(xiàng)目所需建設(shè)用地，進(jìn)而推動(dòng)發(fā)達(dá)省份或城市進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域共同發(fā)展、利益共享。在此基礎(chǔ)上，必須圍繞宅基地使用權(quán)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)三個(gè)目標(biāo)，即不同區(qū)域利益均衡(尤其是貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展)、不同性質(zhì)用地引發(fā)產(chǎn)業(yè)收益均衡、不同參與主體之間利益分配均衡的實(shí)現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有宅基地指標(biāo)流轉(zhuǎn)利益平衡機(jī)制進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。
(1)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)中不同區(qū)域間利益均衡。宅基地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)要實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間利益均衡，最為關(guān)鍵的就是要突破現(xiàn)有政府定價(jià)問題，建議以流入方項(xiàng)目區(qū)基準(zhǔn)價(jià)格依據(jù)，采用市場(chǎng)公開競(jìng)拍方式，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)市場(chǎng)均衡，達(dá)到社會(huì)整體福利最大化。目前建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)中，指標(biāo)流入方政府與流出方政府為市場(chǎng)交易主體，跨省域流轉(zhuǎn)中對(duì)指標(biāo)價(jià)格限定，與以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的交易方式相比，存在效率損失。若在目前情況下，跨省域流轉(zhuǎn)由相關(guān)國(guó)家政府部門為“中介”，明確規(guī)定流出方不同質(zhì)量地塊不同價(jià)格(供給)、流入方(需求)則隨行就市，也就是我們經(jīng)濟(jì)學(xué)上采用“價(jià)格歧視”銷售策略，主要出于對(duì)“供貨商”壟斷(僅有一家單位)地位，針對(duì)不同區(qū)域不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度(可視為不同支付能力)，給予不同價(jià)格，從而獲得盡可能大利益。要減少政府對(duì)指標(biāo)價(jià)格干預(yù)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一交易平臺(tái)，用地指標(biāo)通過交易平臺(tái)逐步流向支付能力強(qiáng)、次強(qiáng)、次次強(qiáng)及更弱些地區(qū)。在這一過程中為了避免指標(biāo)被炒作現(xiàn)象(如發(fā)達(dá)地區(qū)可以憑借其較高支付能力獲得過多建設(shè)用地指標(biāo)并進(jìn)行屯積，而其他沒那么發(fā)達(dá)地區(qū)就可能出現(xiàn)缺乏發(fā)展所需建設(shè)用地指標(biāo))，必需有相應(yīng)的制度安排，可做到指標(biāo)流轉(zhuǎn)以項(xiàng)目為先，先有項(xiàng)目，再購(gòu)買指標(biāo)，并以項(xiàng)目重要性為尺度，對(duì)于基礎(chǔ)的、關(guān)乎國(guó)家安全戰(zhàn)略的項(xiàng)目區(qū)域優(yōu)先參與指標(biāo)競(jìng)拍，其他項(xiàng)目則按對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要程度排序，影響越大越優(yōu)先使用。
(2)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)中不同性質(zhì)用地引發(fā)產(chǎn)業(yè)間利益均衡。建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)重要性在于既能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)建設(shè)用地需求，又能夠保證耕地紅線不受破壞。當(dāng)政府引導(dǎo)耕地資源潛力豐富地區(qū)的集體和農(nóng)戶騰退或整理出更多建設(shè)用地指標(biāo)，通過流轉(zhuǎn)獲得地方“土地財(cái)政”，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。集體和農(nóng)戶主要獲得新增耕地(不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地增補(bǔ)平衡)，通過對(duì)新增耕地質(zhì)量監(jiān)控，可實(shí)現(xiàn)指標(biāo)流入?yún)^(qū)域與指標(biāo)流出區(qū)域耕地總量不減少與質(zhì)量不降低。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來同一區(qū)域之間不同性質(zhì)用途土地價(jià)格差異，會(huì)直接影響到農(nóng)戶騰退閑置宅基地意愿，尤其在比較耕地收益與騰退出建設(shè)用地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)收益后，集體與農(nóng)戶會(huì)從中做出選擇，無(wú)差異選擇就是要實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)用地之間無(wú)差異邊際效用。宅基地騰退后用于發(fā)展農(nóng)業(yè)和保留宅基地作為建設(shè)用地用于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間邊際收益相等，進(jìn)而體現(xiàn)不同性質(zhì)土地利用之間利益均衡。由于農(nóng)業(yè)作為低效益產(chǎn)業(yè)(當(dāng)其仍處于以一產(chǎn)為主時(shí))，作為耕地用途效益必然小于用于其他產(chǎn)業(yè)(如二、三產(chǎn)業(yè))發(fā)展用地收益。基于邊際效用均衡理論，需要對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償因失去發(fā)展權(quán)(宅基地騰退后變?yōu)楦?，這些新增耕地在現(xiàn)有政策下是不允許再轉(zhuǎn)為建用地的)帶來?yè)p失，包括保護(hù)和提升耕地質(zhì)量補(bǔ)償，提升地力，達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與產(chǎn)量提升;加大人才培訓(xùn)、科技推廣、農(nóng)機(jī)設(shè)備等方面支持與補(bǔ)貼，確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入增加。由于農(nóng)業(yè)投資是長(zhǎng)期行為，就需要長(zhǎng)期予以關(guān)注與支持，這就要求建立相關(guān)涉農(nóng)基金，對(duì)耕地予以長(zhǎng)期保護(hù)，并對(duì)不同級(jí)別的耕地給予不同程度的補(bǔ)助，補(bǔ)償資金可來源于建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)收益。而指標(biāo)流入?yún)^(qū)獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)，可根據(jù)當(dāng)?shù)赝顿Y，集聚更多社會(huì)資本、人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)包括產(chǎn)業(yè)集聚與總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加溢出效益?？傊?，從提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)邊際效益出發(fā)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用與非農(nóng)利用的長(zhǎng)期邊際效益均衡。
(3)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)中不同參與主體間利益分配均衡。我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)以中央、地方政府部門為交易主體。隨著未來發(fā)展中市場(chǎng)機(jī)制引入以及集體、村民在宅基地確權(quán)后帶來對(duì)權(quán)益維護(hù)需要，將會(huì)逐漸呈現(xiàn)國(guó)家從農(nóng)村基層制度建設(shè)領(lǐng)域的逐步退出以及鄉(xiāng)村社區(qū)權(quán)利加強(qiáng)[11]局面，對(duì)于指標(biāo)流出區(qū)域的相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體將有機(jī)會(huì)在耕地保護(hù)中獲得補(bǔ)償。[28]目前來看，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)直接貢獻(xiàn)者———集體與農(nóng)戶，在具體利益獲取上，基本沒有涉及，這必然影響到集體與農(nóng)戶參與宅基地騰退意愿。為此需要對(duì)這部分制度設(shè)計(jì)進(jìn)行重構(gòu)。我們可以將指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)收益分為兩部分，一是不同區(qū)域之間建設(shè)用地級(jí)差地租收益，為不同區(qū)域間建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格之差絕對(duì)值;二是建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地后二者之間差價(jià)帶來收益，即發(fā)展權(quán)收益。對(duì)于前一部分收益，主要受區(qū)位與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度影響，可用于指標(biāo)流出區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與民生工程等建設(shè);而對(duì)于后一部分收益，則應(yīng)允許集體與農(nóng)戶分享到其中部分收益(抵扣建設(shè)用地機(jī)會(huì)成本后收益)，可借用現(xiàn)有發(fā)展權(quán)價(jià)值補(bǔ)償研究成果，用征地補(bǔ)償減去農(nóng)地價(jià)值的補(bǔ)償部分得到。[29]即當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地周邊市場(chǎng)價(jià)格與農(nóng)地價(jià)值之差，其中集體可獲得支持耕地保護(hù)與其他事業(yè)發(fā)展補(bǔ)償，如設(shè)置耕地保護(hù)基金補(bǔ)償，用于提升耕地保育、農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、機(jī)械設(shè)備購(gòu)置、技術(shù)推廣以及貧困戶支持等，由發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)收益中獲取。騰退后農(nóng)戶獲得發(fā)展機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償，基于宅基地用途增加帶來機(jī)會(huì)成本增加，支付機(jī)會(huì)成本與耕地收益之間差額。此外，應(yīng)允許退出宅基地的農(nóng)戶優(yōu)先擁有與其宅基地大體相當(dāng)?shù)男略龈爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)。(農(nóng)村經(jīng)濟(jì))
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