近幾年，中央和各地方財政紛紛出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)基金無論在數(shù)量上還是規(guī)模上都呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。據(jù)投中研究統(tǒng)計，2012至2018年，引導(dǎo)基金數(shù)量增加1000余支，復(fù)合年均增長率接近40%。根據(jù)清華大學(xué)中國金融研究中心和展恒理財不久前聯(lián)合發(fā)布的《政府引導(dǎo)基金報告》，截止2019年11月底，存續(xù)的政府引導(dǎo)基金超過2000只，資金規(guī)模接近4萬億。
深圳龍華引導(dǎo)基金 朱小會丨作者
引導(dǎo)基金管理體制現(xiàn)狀
依托私募基金管理公司專業(yè)投資能力，財政資金大規(guī)模進入國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，客觀上提高了創(chuàng)新性企業(yè)直接融資比例，有效支持了一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長壯大。經(jīng)過十余年發(fā)展，引導(dǎo)基金已成為政府招商引資、推動區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展行之有效的重要政策金融工具。
但同時，2017年至今，私募股權(quán)基金市場遭遇“募資難”行業(yè)性難題，而大部分政府引導(dǎo)基金財政資金占比不足50%，且政府資金是最后進入的，在市場資金緊俏的大環(huán)境下，政府引導(dǎo)基金根本無法落地，規(guī)模增速開始下滑：2017年新設(shè)基金目標(biāo)規(guī)模增速僅2.93%，較2016年折半，僅新設(shè)269支基金；2018年新設(shè)引導(dǎo)基金數(shù)量略有上升，但目標(biāo)規(guī)模下跌42.54%；2019年更不樂觀，新設(shè)基金數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模均大幅下滑，分別為85支和3,401億元，直接跌回至2014年水平以下。
從過往表現(xiàn)中，我們可以看到引導(dǎo)基金對放大財政資金杠桿效應(yīng)、助推產(chǎn)業(yè)升級發(fā)揮了積極作用，也在一定程度上促進了區(qū)域創(chuàng)投行業(yè)加速發(fā)展。但也應(yīng)看到，在管理體制方面，引導(dǎo)基金存在市場化程度不高，行政過度干預(yù)，運作效率低下，制度建設(shè)滯后，管理相對粗放等諸多問題。如何構(gòu)建科學(xué)高效的體制機制，用好管好這批資金成為各地區(qū)政府共同面對的重要課題。
從各地制定的管理辦法看，引導(dǎo)基金的決策機制與市場化母基金存在較大差異，很多地方引導(dǎo)基金管理人對子基金投資并無最終決策權(quán)。有的地方，雖然名義上將引導(dǎo)基金委托給企業(yè)管理，具體子基金的投資決策權(quán)仍由政府部門代表組成的理事會或管委會直接掌握，管理人只是負責(zé)“辦手續(xù)，走程序”的。還有的地方，直接安排由引導(dǎo)基金管委會下設(shè)的日常事務(wù)機構(gòu)-管委會辦公室直接監(jiān)督基金管理人的決策。
目前，中央層面并未對引導(dǎo)基金的管理模式作出具體規(guī)定。2015年頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》只籠統(tǒng)規(guī)定政府投資基金的“募投管退”均應(yīng)通過市場化運作，財政主管部門負責(zé)指導(dǎo)建立科學(xué)的決策機制，不參與基金日常管理事務(wù)。
行業(yè)需要管理體制變革
前段時間，財政部又下發(fā)了《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》進一步規(guī)范了引導(dǎo)基金的投資行為，同時對引導(dǎo)基金的設(shè)立、募資、投資都加以限制，引起行業(yè)巨大的反應(yīng)。
資本寒冬疊加去杠桿、去通道的資管新規(guī)雙重影響下，銀行退出機構(gòu)投資人行列、非銀金融機構(gòu)投資受限、上市公司資金吃緊，引導(dǎo)基金同樣陷入募資難困境。社會資本募集不足，政府引導(dǎo)基金又通常作為最后的出資人，沒法完成出資，導(dǎo)致很多子基金無法如期設(shè)立，政府引導(dǎo)基金的落地速度明顯放緩。
但同時，走在引導(dǎo)基金改革前沿的地方，也在釋放一些利好政策。3.14日，廈門市產(chǎn)業(yè)投資基金理事會會同受托管理機構(gòu)廈門創(chuàng)投出臺了共五個方面7條舉措，為各參股基金管理機構(gòu)提供支持。
廈門在全國政府引導(dǎo)基金中首推提高返投認定額度、延長基金運作時限等實質(zhì)性的惠基金、護企業(yè)條款。
具體來看，廈門市本年度內(nèi)募資設(shè)立期限屆滿的參股基金，可申請延長募資設(shè)立期半年；出資期限屆滿的參股基金，可申請延長出資期半年；投資期限屆滿的參股基金以及疫情期間投廈項目的返投認定金額增加20%。以下為投資界梳理的具體舉措。
由于管理機制不明確，各地區(qū)引導(dǎo)基金在管理機制和運作模式各行其是，客觀上給引導(dǎo)基金帶來較大的運營風(fēng)險。政府層面尤其中央及省級政府應(yīng)強化制度頂層設(shè)計，對引導(dǎo)基金的管理體制機制作出更為明確而具體的規(guī)定。
筆者認為，地區(qū)引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場化原則，立足本地區(qū)現(xiàn)狀，逐步構(gòu)建以“專業(yè)化引導(dǎo)基金管理人”為中心的引導(dǎo)基金管理體制。
目前國內(nèi)引導(dǎo)基金的資金來源資金來源主要是以下幾個方面：
（1）國有資金，包括本級政府財政、下一級政府財政以及地方投融資平臺等。政府出資需遵循以下3點要求：第一，必須由同級財政部門將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算；第二，資金可以來自本級政府單獨出資，由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付支持下級政府設(shè)立投資基金，也可由上級政府與下級政府共同出資設(shè)立投資基金；第三，各級財政部門向政府投資基金撥付資金時，增列當(dāng)期預(yù)算支出，按支出方向通過相應(yīng)的支出分類科目反映。
（2）社會資本，國有資金不一定是引導(dǎo)基金唯一的資金來源，引導(dǎo)基金也可以由政府和社會資本共同出資，社會資本包括銀行、保險、信托等金融機構(gòu)，還包括民間資本等。這種股東結(jié)構(gòu)的基金往往政府出資占比較小，一般在基金總規(guī)模的10%至30%。此前銀行是重要的社會資本出資人，但在資管新規(guī)出臺后，銀行逐步退出引導(dǎo)基金出資人之列。
最近，我國政府引導(dǎo)基金開始探索引入境外投資人，目前全國開展QFLP試點的地區(qū)包括上海、北京、重慶、天津、深圳、青島、貴州、平潭、珠海，未來QFLP（Qualified Foreign Limited Partner，合格境外有限合伙人）或?qū)⒊蔀檎龑?dǎo)基金引入境外資本的一種重要手段。
（3）銀行參與政府投資基金的模式：銀行參與政府投資基金主要有直接認購優(yōu)先級LP和通過集團控股的非銀金融機構(gòu)直接發(fā)起成立引導(dǎo)基金兩種方式。其中銀行利用理財資金借助信托、資管、券商通道定向投資政府投資基金是目前最為常見的方式。
而且未來資金來源從必然將從傳統(tǒng)境內(nèi)資本到多元全球資本，引導(dǎo)基金未來的發(fā)展趨勢與廣大社會LP一樣走向多元化，募資對象不再限于財政、銀行、上市公司等，也要向保險、大學(xué)捐贈基金、家族財富基金、高凈值個人、市場化母基金和境外投資人等主體延伸。
這就直接導(dǎo)致了當(dāng)前主要來自于體制內(nèi)干部及金融機構(gòu)借調(diào)的管理團隊難以滿足要求。其缺乏直接投資經(jīng)驗，對市場認知和專業(yè)能力較弱，投資理念也和市場化運作的基金團隊存在偏差，使得引導(dǎo)基金難以實現(xiàn)市場化專業(yè)的投資管理。有些城市管理機構(gòu)是做過多年引導(dǎo)基金、鍛煉出的隊伍或是聘任的外部人才直接管理，與傳統(tǒng)機構(gòu)管理水平差距非常大。
以管理人為中心
因此，政府引導(dǎo)基金的管理模式，向“以管理人為中心”來變化，是政策制定者和地方引導(dǎo)基金管理部門需要重視的趨勢和方向。筆者對此，提出以下建議：
首先，各級政府根據(jù)自身實際情況，分階段組建專業(yè)化、市場化的引導(dǎo)基金管理公司。組建方式一般有兩種：
（1）對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理公司或金融公司進行改組，通過新設(shè)部門或者新設(shè)子公司的方式，將引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)劃歸新部門或者子公司管理。
（2）是專門組建新的引導(dǎo)基金管理公司專門負責(zé)引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)。要努力實現(xiàn)高管和業(yè)務(wù)人員的市場化選聘。在決策機構(gòu)組建方面，可在公司內(nèi)部組建由公司高管、私募基金行業(yè)專家、會計師、律師等多方組成的投資決策委員會，負責(zé)引導(dǎo)基金的投資決策。同時，參考市場化母基金的做法，將引導(dǎo)基金委托給管理公司管理，雙方簽署委托管理協(xié)議，明確權(quán)利義務(wù)、責(zé)任劃分、管理人考核方式等。
其次，管委會或者理事會應(yīng)逐步退出對引導(dǎo)基金具體投資事務(wù)的干預(yù)，將精力集中于引導(dǎo)基金的制度建設(shè)和宏觀戰(zhàn)略的制定。一是要按照專業(yè)化原則，優(yōu)化管委會/理事會委員組成，根據(jù)各部門代表從業(yè)背景和特長，選任適合引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)特點的組成人員，同時擴大創(chuàng)投行業(yè)人士、會計師、律師等社會專業(yè)人士的人數(shù)比例，制定完善的管委會/理事會議事規(guī)則，提升管委會戰(zhàn)略決策能力和決策效率；
再次，要充分發(fā)揮主管部門的“股東”監(jiān)督職能。目前各地政府引導(dǎo)基金一般都有直接主管部門（一般為財政、國資、發(fā)改或金融部門），也是引導(dǎo)基金的“名義”股東，政府出資的代持人?？梢詤⒄展痉P(guān)于股東會權(quán)利的規(guī)定，明確主管部門職責(zé)?？捎芍鞴懿块T：
（1）審議批準(zhǔn)引導(dǎo)基金公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案；
（2）審議批準(zhǔn)引導(dǎo)基金公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；
（3）對公司增加或者減少注冊資本作出決議；
（4）修訂公司章程（主要為貫徹執(zhí)行管委會戰(zhàn)略和引導(dǎo)基金管理辦法）；原本按照公司法規(guī)定屬于股東會的“決定經(jīng)營方針和投資計劃”的權(quán)利由管委會或理事會通過制定引導(dǎo)基金管理辦法的方式實現(xiàn)。管委會和引導(dǎo)基金主管部門按照分工，分別承擔(dān)一部分股東會職責(zé)。同時，充分發(fā)揮審計監(jiān)督機制優(yōu)勢，由審計部門對引導(dǎo)基金及其管理人的財務(wù)狀況、規(guī)范運作狀況定期作合規(guī)性審核，審計結(jié)果直接向管委會/理事會報告。
概括地說，就是要構(gòu)建“管委會/理事會負責(zé)規(guī)則戰(zhàn)略、管理人負責(zé)投資管理（計劃外投資除外）、主管部門負責(zé)審計監(jiān)督”的既有明確分工又互相監(jiān)督制衡的引導(dǎo)基金三方監(jiān)管格局。三方中，基金管理人是引導(dǎo)基金運作效果好壞的關(guān)鍵，三方監(jiān)管的核心目的是為了基金管理人更好發(fā)揮其投資管理職能，更有效地防范投資風(fēng)險。
在完善引導(dǎo)基金管理機制體制的同時，要注意營造良好氛圍，充分發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢，讓各方意見尤其專業(yè)人士的意見得到充分地表達和尊重，充分調(diào)動各方工作積極性，著力提升引導(dǎo)基金決策的及時性和科學(xué)性，更好發(fā)揮引導(dǎo)基金促進創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。
